摘 要
要真正发挥制度效能 ，个人养老金未来的发展应当着眼于两个方面：一是通过政策优化 ，增强制度的吸引力与普惠性；二是通过制度创新，提升运行效率与投资回报
文｜魏晨阳 王言
在中国养老保障体系全面转型的背景下 ，个人养老金制度作为第三支柱的重要组成部分 ，已经进入全国落地实施的新阶段 。它不仅承担着增强居民养老保障 、分担基本养老保险压力的现实使命，也关系到资本市场长期资金供给和社会财富的可持续积累 。
与此同时 ，中国个人养老金制度设计也在不断优化。2025年8月19日 ，人力资源和社会保障部等五部门联合发布《关于领取个人养老金有关问题的通知》，自9月1日起施行 。该通知在原有规定基础上，进一步细化了个人养老金领取环节的操作办法 ，体现出更强的灵活性与包容性 。通过新增三类可提前领取情形 、拓展申请渠道、明确缴存延续等政策安排 ，回应了社会对普惠性与公平性的关切，也标志着个人养老金制度正在从初步落地迈向持续完善的新阶段。
在此背景下 ，探讨如何通过政策优化与制度创新进一步推动个人养老金发展 ，就具有了更强的现实意义 。从实践情况看，制度推行的初期虽已取得一定成效 ，但在参与覆盖 、税收激励 、产品供给、运行机制和监管配套等方面仍存在不足 。要真正发挥制度效能 ，未来的发展应当着眼于两个方面：一是通过政策优化，增强制度的吸引力与普惠性；二是通过制度创新 ，提升运行效率与投资回报 ，为个人养老资金提供更加稳健的保障。持续的优化与创新，将推动个人养老金制度逐步成长为养老保障体系第三支柱的有力支撑 ，为满足人民群众的美好生活需要提供坚实基础。
个人养老金制度运行的现实挑战
个人养老金制度在全国范围推开 ，标志着养老保障体系第三支柱建设迈出了关键一步 。但从当前实践情况看，制度在落实过程中仍然面临一些现实挑战，需要在后续的政策完善和制度创新中加以解决 。
从参与情况来看 ，虽然开立个人养老金账户的数量稳步增加 ，但与庞大的潜在人群相比仍有差距。年轻人群体普遍对制度缺乏兴趣，灵活就业人员和中低收入群体的参与率也不高 ，普惠性尚未充分体现 。
在税收政策层面 ，现行规定允许每年最高1.2万元的税前扣除，并在领取阶段适用3%的优惠税率 。政策框架基本建立 ，但实际减免幅度有限 ，对中低收入人群的吸引力不足，而对高收入人群来说 ，这一额度又难以产生足够的边际激励。
在产品供给方面 ，目前市场上提供的选择主要集中在养老目标基金 、特定保险和部分理财产品 。整体结构相对单一，期限普遍偏短 、收益水平有限 ，难以满足不同风险偏好和长期储蓄的需求 。普通投资者往往在“低收益稳健型 ”和“高风险复杂型 ”之间徘徊 ，难以找到匹配自身需求的产品。
在监管和信息披露方面，制度仍处于起步阶段 。产品设计和销售缺乏统一标准，信息透明度不高 ，投资者理解存在困难 。随着资金规模不断扩大 ，养老诈骗、非法集资等潜在风险也需要未雨绸缪。
政策优化：增强制度吸引力与普惠性
要推动个人养老金制度真正走向普惠与高质量发展，首要任务是提升制度吸引力 ，让更多群体愿意主动参与其中 。这不仅需要税收政策的优化 ，还需要财政支持、缴费制度和权益保障方面的系统改进 。
税收激励是调动公众积极性的重要工具。当前的优惠政策在形式上参照国际惯例，但对不同收入群体的覆盖力并不均衡。对于高收入群体 ，1.2万元的抵扣额度过低 ，缺乏边际激励；而对于中低收入群体，虽然额度相对可及 ，但减免效果有限 ，参与的意愿仍然不足 。因此，在政策设计上需要更具弹性和差异化 。一方面 ，可以探索EET与TEE模式并行 ，让不同收入群体根据自身情况选择合适的税收路径；另一方面，可以考虑将抵扣额度与收入水平挂钩，对中低收入人群提供更有力度的减免 ，更好地体现这项制度安排的普惠性。
财政支持是提升个人养老金参与度与公平性的有效路径 。国际经验显示 ，财政补贴往往能在制度初期起到“杠杆作用”，带动更多群体参与 。中国也可以在不显著增加财政压力的前提下探索差异化补贴 ，例如对灵活就业人员 、农民工群体 、低收入劳动者给予一定比例的缴费补贴。这种“以小撬大 ”的财政安排 ，既能增强参保意愿，也能体现制度的公平性和包容性 。
缴费和账户制度的合理设计 ，是个人养老金发挥长期积累效应的基础环节 。当前每年1.2万元的缴费上限相对偏低 ，限制了制度形成长期储蓄规模的能力。适度提高年度缴费限额，并允许按照收入水平进行分档设计 ，不仅能够满足高收入群体的配置需求 ，也能让不同群体在合理区间内实现养老储蓄目标 。同时，应当通过规则设计强化个人养老金账户的独立性 ，避免因债务、破产而被追偿 。这一安排不仅能够增强个人的财产安全感 ，也有助于提升社会对养老金资金长期稳定性的信任。
政府在制度优化与提升养老金融素养方面发挥着不可替代的积极作用 。税收优惠 、财政补贴和缴费制度的完善，只有在多部门协同下才能真正落地见效 。政策优化不仅是制度细节的调整，更是一个需要财政 、税务、金融监管等多方合力的系统工程。通过协调推进 ，可以有效降低制度的进入门槛 ，让更多人群了解并愿意参与。在宣传环节，政府应当采用简明易懂的方式 ，提升公众对个人养老金制度的认知 ，让制度优势真正“看得见 、算得清 、摸得着 ” 。更为重要的是，政府还应推动养老金融知识普及常态化和制度化 ，把个人养老金理念真正融入社会公众的长期规划之中 ，从而提升全社会的制度信任度和参与度 。
制度创新：构建高质量运行与投资体系
在政策优化增强个人养老金基础吸引力的同时，更需要通过制度创新来提升运行效率和投资回报 ，使这一制度真正成为长期、稳健 、可信赖的养老金融安排。只有建立起完善的产品体系 、先进的投资管理机制和高效的运行架构 ，个人养老金才能从“可参与”走向“愿参与、能受益 ” 。
首先，应鼓励养老金融机构丰富养老金产品供给 ，满足不同群体的差异化需求 。
目前市场上的个人养老金产品主要集中在养老目标基金 、特定保险和部分理财产品 ，整体结构相对单一，既缺乏长期限 、稳健型的选择，也缺少适合中等风险偏好的多样化产品。这使得投资者往往只能在收益有限的低风险产品和难以理解的高风险产品之间做选择 ，难以兼顾安全性与收益性 。
未来 ，应当推动长期国债、基础设施REITs、绿色投资等资产纳入养老金投资范围，既能为养老金资金提供稳定回报 ，又能服务国家战略性产业发展 。同时 ，可以鼓励发展多层次的养老目标基金 、年金保险和长期理财产品，设计覆盖低风险至中等风险区间的多样化选择 ，弥补市场尚未形成覆盖不同风险偏好的完整产品体系 、中等风险与稳健收益型产品供给不足的缺口。通过制度创新 ，在产品端形成“安全、稳健 、适配 ”的体系，让养老金投资真正符合“长期持有 、稳定增值”的特点 。
其次 ，需要通过建立默认配置机制来提升投资管理的专业化水平 ，并逐步构建科学的资产配置体系 。
对于大多数个人而言，长期投资与资产配置的知识和经验相对有限 ，因此制度可以引入默认配置机制 ，例如借鉴国际经验推广目标日期基金，为不同年龄段的投资者提供自动化的风险收益匹配方案。这不仅能降低参与难度，也能提升资金的长期回报率 。
同时 ，应鼓励保险公司和资管机构开发与医疗、护理 、长期照护结合的创新产品 ，让养老金与养老服务形成联动效应，为参保人提供覆盖“资金—健康—服务”全链条的保障 。
第三 ，制度运行机制的完善 ，是个人养老金可持续发展的关键环节。
应当加快建设全国统一的数字化信息平台，实现缴费 、投资、查询和领取的一体化管理 ，并与社保 、税务等系统互联互通。通过平台的集成化设计 ，可以简化操作流程，提升数据共享效率 ，减少参保人在跨部门 、跨环节之间反复提交材料的负担 。同时 ，还应推动账户信息、缴费记录和投资收益的透明化，提供便捷的线上查询和智能化提示服务 ，使个人养老金制度运行更加公开 、透明和高效 。
第四 ，推动个人养老金与其他养老制度的协同融合，形成整体合力。
当前制度之间存在割裂，企业年金 、职业年金与个人养老金的账户尚未完全打通 。未来应当推动资金在二、三支柱之间顺畅转移 ，实现个人账户的连续性和可移植性 。
对于尚未建立企业年金的企业 ，可以探索鼓励其拿出部分资金，为员工参加个人养老金提供配套支持。这种协同不仅能提高制度的整体效能 ，也能为不同群体创造更加均衡的养老保障环境 。
最后 ，必须强化监管与风险防控，夯实制度的长期可信度 。
随着养老金资金规模扩大 ，潜在风险也在增加。需要建立养老金产品“白名单 ” ，统一产品标准和信息披露制度，避免低质量或高风险产品混入 。
同时 ，应广泛运用大数据、人工智能等监管科技 ，提升风险识别与预警能力，保障资金安全 。对于养老诈骗 、非法集资等违法行为 ，应保持高压打击态势 ，切实保护好老百姓的“养命钱 ”。
在费用和收费机制上，监管部门应引导金融机构合理定价，避免过度收费 ，推动更多收益回流参保人 ，真正体现“普惠性”与“社会性 ” 。
个人养老金制度的推开，为中国多层次 、多支柱养老保障体系的完善奠定了重要基础 。展望未来 ，个人养老金的发展方向应当更加普惠、更加可持续 、更加可信赖。税收优惠和财政补贴要精准到位 ，产品供给和投资机制要多元稳健，数字化平台和运行机制要便捷高效 ，监管与风险防控要严密有力。通过这些举措 ，个人养老金制度才能逐步形成广覆盖 、强保障、可预期的格局 。
（作者魏晨阳为清华大学五道口金融学院中国保险与养老金融研究中心主任 、金融MBA教育中心主任，王言为清华大学五道口金融学院中国保险与养老金融研究中心研究专员；编辑：袁满 、丁艳）
题图来源 | 法新
版面编辑 | 张生婷
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